Računsko sodišče: Trenutno fiskalno pravilo je preohlapno in premalo kredibilno

Računsko sodišče je izvedlo revizijo učinkovitosti priprave proračunov Republike Slovenije za leti 2011 in 2012 s poudarkom na upoštevanju tistih elementov pri pripravi proračunov, ki zagotavljajo vzdržnost javnih financ.

Zapisalo je, da pomemben korak pri razvoju načrtovanja proračuna in fiskalne politike predstavlja uvedba fiskalnega pravila. Dosledna uporaba fiskalnega pravila dolgoročno vodi k zagotavljanju vzdržnih javnih financ, povečuje pa tudi proticikličnost vodenja fiskalne politike. Ključna je uporaba korektivnega dela pravila, kjer pa ima vlada diskrecijsko pravico pri določanju ciljev in hitrosti doseganja ciljev.

S tem se po mnenju računskega sodišča omogoča večjo fleksibilnost pri uporabi pravila, hkrati pa tudi zmanjšuje kredibilnost fiskalnega pravila, saj pravilo ne predstavlja permanentne omejitve za fiskalno politiko in je njegovo uporabo mogoče prilagoditi trenutnim razmeram in potrebam. Na učinek fiskalnega pravila lahko pomembno vpliva moč oziroma kredibilnost fiskalnega pravila.

Vlada je namreč fiskalno pravilo uvedla le z uredbo, računsko sodišče pa meni, da bi bilo bolj primerno predlagati umestitev v ustrezni pravni akt, ki bi zagotavljal dolgoročnejšo kontinuiteto njegove porabe. Pravila tudi ne spremljajo samodejni korektivni mehanizmi, ki bi preprečevali odstopanje od pravila, in vnaprej določene sankcije, če se fiskalno pravilo ne bi spoštovalo. Izrecno ni določen niti organ nadzora nad spoštovanjem fiskalnega pravila, zato pa niso določene niti nadzorne niti morebitne izvršne pristojnosti tovrstnega organa. Lahko bi vključevalo tudi klavzule o izvzetju, ki bi, ob izpolnitvi vnaprej določenih pogojev, omogočale morebitno odstopanje od pravila, kar bi zagotovilo ohranjanje kredibilnosti fiskalnega pravila tudi ob slabših gospodarskih razmerah.

Proračuna le delno učinkovita

Sodišče je sicer ugotovilo, da je vlada v letih 2009, 2010 in 2011 s spremembami pri programskem pristopu k pripravi proračuna, z določitvijo javnofinančnih ciljev, uvedbo fiskalnega pravila in ustanovitvijo Fiskalnega sveta naredila pomembne korake k zagotavljanju učinkovitega delovanja proračuna in zagotavljanju fiskalne vzdržnosti. A učinek ni bil tolikšen, kakor bi lahko bil.

Tako sta bila po ugotovitvah računskega sodišča postopka priprave proračuna za leti 2011 in 2012 le delno učinkovita, na kar je zelo vplival pozen sprejem nove pravne podlage, ki ureja postopek priprave proračuna. Kot je zapisalo v svojem načelnem mnenju, postopek ni bil jasno določen, "zato izvedene aktivnosti v celoti niso bile vodene v skladu z nobenim izmed pravnih aktov, ki so urejali postopek priprave proračuna".

Kakšna je funkcija Umarja?

Sodišče še dodaja, da bi bilo treba še enkrat proučiti vlogo urada za makroekonomske analize in razvoj (Umar), saj iz predpisov ni jasno razvidno, da izvaja le funkcijo nevtralnega in neodvisnega napovedovalca makroekonomskih indikatorjev in ne sodeluje pri kreiranju fiskalne politike.

Umarjeve napovedi gospodarskih gibanj predstavljajo ustrezno podlago za določitev predpostavk gospodarskega razvoja in ciljni razvojni scenarij za v prihodnje. Uporaba teh napovedi pa v proračunskem memorandumu 2011–2012 ni bila transparentna, saj je bila za izračune načrtovanih javnofinančnih agregatov uporabljena pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2010 in ne jesenska napoved gospodarskih gibanj 2010.

Slabo tudi črpanje evropskih sredstev

Prav te napovedi pa pomembno vplivajo na načrtovanje davčnih prihodkov, ki v preteklih letih večinoma ni temeljilo na previdnih ocenah gospodarskih gibanj in zaradi tega je bila manjša realizacija prihodkov od načrtovanih. Pri izračunih so bile upoštevane tudi spremembe zakonodaje, ki kasneje niso bile izvedene. Na odstopanje načrtovanih proračunskih prihodkov od realiziranih je zelo vplivala tudi veliko manjša realizacija prihodkov iz proračuna Evropske unije od načrtovane.

Zaveza h konsolidaciji javnih financ pri pripravi proračunov za leti 2011 in 2012 ni dala trdnih zagotovil, da bodo minimalne zahteve Sveta Evropske unije, tudi ob slabši gospodarski situaciji od predvidene, izpolnjene. S sprejemom proračunov za leti 2011 in 2012 se je breme konsolidacije in strukturnih ukrepov preložilo oziroma razporedilo na daljše časovno obdobje, kot je vlada predhodno načrtovala in kot je priporočil Svet Evropske unije.

S sprejemom srednjeročnega javnofinančnega okvira so se sicer jasno določili javnofinančni cilji, vendar pa je ostala nejasna časovna komponenta doseganja teh ciljev, prav tako pa je določen premajhen razpon med ciljno in mejno vrednostjo obsega dolga, ki po mnenju računskega sodišče ne daje dovolj možnosti za potrebno zadolževanje v slabših gospodarskih razmerah.